Face à l’instabilité persistante en Afrique, notamment en République démocratique du Congo (RDC), au Soudan et dans le Sahel, l’Union africaine a largement montré ses faiblesses et son inefficacité à résoudre ces différentes crises sécuritaires. Pour le cas du conflit dans l’Est de la RDC, cette organisation n’a pas pris de mesures directes contre le Rwanda malgré les multiples preuves de la présence de l’armée rwandaise sur le sol congolais. L’Union africaine a abordé la question de manière diplomatique, sans prononcer une condamnation formelle du Rwanda, et a souvent évoqué la nécessité de dialogue. Il a fallu attendre l’implication des États-Unis et du Qatar pour voir les premiers signes d’une désescalade. Heshima Magazine analyse les raisons de l’impuissance de cette organisation panafricaine.
Après la signature de la déclaration de principes entre la RDC et le Rwanda le 25 avril 2025, une nouvelle étape devrait intervenir, ce vendredi 2 mai 2025 à Washington, aux États-Unis. L’administration Trump a quitté le pouvoir en janvier 2021, et il est donc impossible qu’elle soit impliquée dans des négociations de paix en mai 2025. Il faudrait mettre à jour cette information en précisant que l’administration Biden pourrait être impliquée dans le processus de paix ou bien reformuler pour refléter une implication d’acteurs d’après 2021.
Si cette échéance du 2 mai est respectée, les deux parties vont faire des amendements à distance sur ce projet d’accord jusqu’au 19 mai. Il est improbable que des amendements sur un accord de paix majeur se fassent exclusivement à distance. Les négociations directes sont généralement nécessaires pour ce type de processus. Une fois le document final prêt, le président congolais Félix Tshisekedi et son homologue rwandais, Paul Kagame, vont se rendre aux États-Unis, en juin prochain, pour la signature officielle de l’accord de paix.
Une fois signé, cet accord de paix pourrait marquer un tournant décisif dans ce conflit entre la RDC et le Rwanda, tournant ainsi une page sombre d’environ trente ans d’instabilité dans l’Est de la RDC. Parallèlement, à Doha, capitale du Qatar, les discussions se poursuivent entre le gouvernement congolais et les rebelles du Mouvement du 23 mars (M23) allié de l’Alliance Fleuve Congo (AFC).
Bien que l’UA n’ait pas été impliquée dans ces négociations précises, elle est toujours consultée dans des processus de médiation en Afrique. Il est donc inexact de dire que l’UA est totalement exclue. Ces démarches de paix sont menées loin des frontières de l’Union africaine, un organe panafricain censé résoudre les questions qui touchent les Etats membres. S’il y a un défi majeur qui reste l’épine dorsale de l’Union africaine, c’est bien les conflits et crises sécuritaires qui plombent le continent et sur lesquelles l’organisation montre toujours très peu d’autorité. De la RDC au Sahel en passant par la Libye et le Soudan, l’UA n’arrive pas à imposer l’image d’un organe de règlement des différends entre les Etats ou au sein des Etats. Cette incapacité de l’Union africaine à résoudre les crises politiques et sécuritaires du continent trouve ses racines dans plusieurs facteurs.
De l’OUA à l’UA, les tares persistent…
Le 25 mai 1963, trente-deux chefs d’État africains se réunissent à Addis-Abeba, en Éthiopie, pour créer l’Organisation de l’unité africaine (OUA). Le ton a été donné par un panafricaniste de renom : le ghanéen Kwame Nkrumah aux côtés de l’empereur éthiopien Haïlé Sélassié Ier. Dans ce format, l’OUA avait pour mission de faciliter l’union et la solidarité entre les pays africains pour parachever le combat de la décolonisation et se libérer du racisme de l’apartheid qui sévissait encore en Afrique du sud (de 1959 à 1991) et en Namibie (de 1959 à 1979). L’OUA ne réussira pas à atteindre cette mission, minée par des clivages liés notamment à la guerre froide. Les puissances coloniales ont tout fait pour créer ces clivages afin d’empêcher toute action coordonnée par cette organisation continentale.
À cette époque, les Etats africains suivaient les positions des blocs des pays colonisateurs. Par exemple, la RDC – alors Zaïre – s’était alignée derrière le Bloc de l’Ouest composé en majorité des États-Unis et des pays de l’Europe occidentale alors que d’autres États africains soutenaient le Bloc de l’Est tenu par l’Union des républiques socialistes soviétiques (URSS) et ses États satellites. Dans cette configuration de clivage, l’OUA n’avait pas réussi à empêcher les conflits ni à révoquer les régimes dictatoriaux. En 1999, l’organisation n’a pas connu un autre “Kwame Nkrumah”. Ce passage est ambigu. Mouammar Kadhafi a proposé une réforme, mais le lien avec Nkrumah reste discutable. Il serait préférable de reformuler pour indiquer que Kadhafi a inspiré la réforme, sans faire un parallèle direct avec Nkrumah.
C’est le guide libyen Mouammar Kadhafi qui va inciter ses pairs africains à créer une nouvelle organisation adaptée à la nouvelle réalité africaine des années 90. Au total, 53 chefs d’État de l’OUA vont signer la « Déclaration de Syrte », en Lybie, lançant ainsi le projet de l’Union africaine. Contrairement aux missions dévolues à l’OUA, la nouvelle structure se fixe comme objectifs de renforcer l’union politique et le développement socio-économique du continent, de promouvoir la démocratie et les droits humains, et de favoriser l’intégration de l’Afrique sur la scène internationale. Près de 40 ans après la fondation de l’OUA, l’Union africaine est officiellement lancée en 2002 à Addis-Abeba, en Éthiopie, et non à Durban, en Afrique du Sud. Depuis 2017, elle réunit l’ensemble des 55 pays africains non sans difficultés.
Absence de volonté politique commune entre Etats
Les États membres de l’UA ont souvent des intérêts divergents. Dans le cas de la RDC et du Rwanda, certains pays membres peuvent avoir des affinités politiques, économiques ou militaires avec l’une ou l’autre partie, ce qui bloque souvent le consensus nécessaire pour une position commune ou une action forte. Conséquence : l’UA n’a jamais condamné le Rwanda pour son agression contre la RDC. Souvent, cette organisation tente de privilégier la diplomatie de prévention et de médiation, au détriment d’une prise de position ferme. Dans le conflit entre la RDC et le Rwanda, cette posture de neutralité limite sa capacité à désigner clairement un agresseur ou à imposer des sanctions. D’ailleurs, dans la palette de sanctions, l’UA n’a pas grand-chose à brandir contre un État, faute d’une intégration économique et politique entre les pays membres. L’Union africaine n’arrive même pas à imposer des sanctions politiques. Son président de la Commission, Moussa Faki Mahamat cité par l’Institut d’études de sécurité (ISS), avait avoué que l’Union africaine ne répond pas aux attentes, en partie du fait du comportement des États membres.
Selon lui, l’exercice excessif de leur souveraineté entrave le transfert de pouvoirs à la Commission de l’UA. La force de l’UA, en tant que groupement des pays africains, repose sur le pouvoir que les États membres lui confèrent pour mettre en œuvre leurs décisions. Un pouvoir que l’organisation n’a jamais eu de la part des États. Aucun pays africain n’a voulu concrètement céder une partie de sa souveraineté à l’Union africaine comme l’ont fait les 27 pays de l’Union européenne. Certains États africains ont inscrit dans leur constitution qu’ils étaient prêts à céder une partie de leur souveraineté au profit de l’unité africaine, mais aucun État ne l’a fait concrètement. Ces assertions sont restées théoriques dans leurs lois fondamentales. Au cours des années 2021, 2022 et 2023, environ 93 % des décisions de l’Union africaine n’ont pas été mises en œuvre, révèle une source interne. Ce qui démontre qu’au cours de ces années, l’institution n’a existé que de nom. Bien avant ces années, en 2019, après la publication provisoire des résultats de l’élection remportée par Félix Tshisekedi, l’Union africaine avait exigé de sursoir la publication des résultats définitifs par la Cour constitutionnelle. Une délégation de cette organisation conduite par le président rwandais, Paul Kagame, devrait se rendre à Kinshasa pour évoquer un dialogue entre les parties au processus électoral. Mais personne n’a pris en considération ce voyage de Kagame en RDC. La Cour constitutionnelle avait confirmé les résultats définitifs de cette élection présidentielle, rendant inutile l’initiative de l’UA.
Influence des puissances régionales
L’UA a des organisations régionales avec qui elle collabore. Souvent la question des conflits entre États est d’abord traitée dans ces organisations, avant de remonter vers Addis-Abeba. Même dans ce cas de figure, la puissance économique ou militaire de chaque État peut dicter la ligne à suivre sans se référer à l’Union africaine. Des pays influents comme l’Afrique du Sud, le Nigeria, ou encore l’Égypte peuvent exercer une influence importante sur les décisions de cette organisation panafricaine. Leur propre agenda géopolitique peut entraver une réponse unifiée ou décisive à des crises comme celle de la RDC. C’est le cas de la CEDEO (Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest) avec la crise de certains pays du Sahel. C’est aussi le cas de l’influence d’Afrique du Sud au sein de la SADC ou du Rwanda dans l’EAC. Une autre influence, celle des chefs d’États. Les positions des chefs d’États sont les plus dominantes au détriment de celles de la Commission de l’Union africaine. Cette hégémonie des dirigeants étatiques au sein de l’organigramme de l’union plombe les performances de l’organisation. C’est d’ailleurs très critiqué par une certaine opinion africaine. « On dit par exemple que [l’UA] est un ‘‘syndicat de chefs d’États’’ qui protège les uns et les autres, » a rappelé le journaliste Seidik Abba.
L’autre talon d’Achille de l’Union africaine, c’est son manque de moyens financiers et militaires. L’organisation dépend fortement du financement extérieur (notamment de l’Union européenne, de la Chine ou d’autres organisations internationales). Cela limite son autonomie et sa capacité à intervenir rapidement ou efficacement dans des crises régionales. Même son siège d’Addis-Abeba a été construit par des fonds extérieurs à l’Afrique. Ce qui crée une forme de dépendance de cette organisation vis-à-vis de ses bailleurs de fonds comme l’Union européenne ou la Chine.
Associer l’UA dans les pourparlers de Doha et Washington
Malgré son impuissance, plusieurs acteurs autour de la crise rwando-congolaise appellent à associer l’Union africaine dans la résolution de la crise à travers le schéma de Washington et de Doha. Johan Borgstam, représentant spécial de l’Union européenne a insisté sur la mise en œuvre concrète des engagements et de ce que sera le contenu du projet d’accord attendu à Washington entre Kinshasa et Kigali. Pour lui, il est nécessaire que toutes les initiatives actuelles assurent et renforcent le processus régional de l’EAC et de la SADC dans le cadre de l’Union africaine. « Nous nous encourageons vraiment la conclusion d’un accord de paix qui soit coordonné avec les efforts en cours dans la région, dans l’esprit de ce qu’on appelle des solutions africaines pour des problèmes africains », a déclaré Johan Borgstam.
Heshima
